农民专业合作社法的不足与完善

2017-09-06 10:43

  摘  要

  《中华人民共和国农民专业合作社法》颁布后,我国农民专业合作社实现了突飞猛进的发展,但是由于农民专业合作社法还不够完善,在农民专业合作社的发展过程中暴露出社员身份不规范,农民专业合作社组建目的不纯,各地农民专业合作社经营规模不均、结构单一,龙头企业缺乏等方面的问题。本文通过对农民专业合作社现状的分析,探寻相关原因,找出农民专业合作社法存在的一些漏洞,提出完善农民专业合作社法的建议,对促进我国农民专业合作社健康可持续发展,推进新农村建设具有极其重大的意义。

  关键词  农民专业合作社法;社员权;监管制度
 

 前言

  2006年10月31日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过并公布《中华人民共和国农民专业合作社法》(以下简称《农民专业合作社法》),自2007年7月1日起施行。该法是新中国历史上的第一部关于规范农民专业合作社的法律,填补了市场主体法律的一项空白,标志着中国农民专业合作社发展进入了一个新阶段,对农民专业合作社健康可持续发展具有重大意义。

  然而《农民专业合作社法》还不够完善,存在一些问题。其一,该法过于概括,即规定笼统原则,但缺乏具体规定,没有制定出相关配套办法或操作规则,例如讲解决办法,就是建议有关方面制定完善相关配套办法或操作规则;其二,目前的农民专业合作社法重立法,轻监管,空有法律条文但可操作性不强,执行力度不够,例如关于农民专业合作社的扶持政策只有原则性的,并不具有可操作性。

  本文分析农民专业合作社法存在的问题继而提出针对性建议,以实现完善农民专业合作社法,加强其可操作性的目的,使其能更好的实现其法律价值,为社会主义新农村建设做出贡献,推进农业现代化进程。

  一、农民专业合作社法概述

  《农民专业合作社法》共九章56条。分别是:第一章,总则;第二章,设立和登记;第三章,成员;第四章,组织机构;第五章,财务管理;第六章,合并、分立、解散和清算;第七章,扶持政策;第八章,法律责任;第九章,附则。其立法宗旨是:“为了支持、引导农民专业合作社的发展,规范农民专业合作社的组织和行为,保护农民专业合作社及其成员的合法权益,促进农业和农村经济的发展”.

  该法具有四大特点,第一个特色是覆盖范围窄,仅针对农民专业合作社,而不是针对所有农民专业合作社;第二个特色是农民专业合作社标准较为宽松,允许团体法人成为基层社员,允许社员不等额持股,允许农民专业合作社盈余按股分红,但对社员投票权和盈余分配结构作了特别限定;第三个特色是为农民专业合作社设定的登记注册门槛低,债务责任小;第四个特色是以法律形式规定政府承担扶持义务,该法第七章明确规定了政府对农民专业合作社应给予的扶持政策。

  《农民专业合作社法》属于特定领域的专门立法,其法律表现形式为单行法。其调整范畴仅适用于农民专业合作社,而不适用于其他农民合作社或合作性质的组织。该法是建国后,我国第一部专门规范和发展农民专业合作经济组织的法律,是1978年推行家庭承包经营后,首次以立法形式推进农民的经济互助与合作。

  1978年推行家庭承包经营后,农村家庭成为农业生产经营的基本单位,原有的“农业生产农民专业合作社示范章程”、“人民公社工作条例”等规章制度不再适用,并且随着经济体制改革范围不断扩大,原来以计划经济体制和集体经济体制为基础的农村科技推广体系、农村金融服务体系,也都出现了与分散的农村家庭生产经营单位脱节的现象。因此,在2004-2006年的中央一号文件中,都明确提出要加快立法进程。经过三年的广泛调研、论证、起草和审议修改工作,终于在2006年10月31日十届全国人大常委会第二十四次会议上通过了该法。

  《农民专业合作社法》的颁布,适应了当前农村大量从事生产经营的合作性组织发展的需要,解决了农民专业合作社法律地位不明确及农民专业合作社内部运行机制不健全的问题,并且指引不规范的合作类组织按照法定条件向真正意义上的农民专业合作社转变,使我国农民专业合作社真正进入了有法可依的阶段,农民专业合作社正式以农民专业合作社法人资格参与市场竞争,在农业生产经营的各方面享有平等的权利,农民专业合作社及其成员能够依据该法法保护自己的权益。

  二、农民专业合作社的现状与问题

  从2007年农民专业合作社法颁布实施截止到2011年6 月底,农民专业合作组织迅速发展壮大,在工商部门登记的农民专业合作社达44.6 万个,入社农户达3000 万户,约占全国农户总数的12%.目前存在着农民专业合作社和产品行业协会等经济合作组织,这些合作经济组织从业务内容和组织化程度看,可分为三类:第一类是比较典型的农民专业合作社,占整个农民合作组织的10%.第二类是有股份化倾向的农民专业合作社,占整个农民合作组织的5%.第三类是相对松散的专业协会,占整个农民合作组织的85%.

  由以上数据可见,虽然农民专业合作社数量增长很快,但质量没能和数量同比增长。农民专业合作社并未得到广大农民的认可,农民对农民专业合作社的反应很茫然,搞不清楚入社的目的;即使是在农民专业合作社有所发展的地区,仍然有大量农户没有加入农民专业合作社;在已经成立的农民专业合作社中,又有相当数量的农民专业合作社不再运营,成为空壳农民专业合作社;而在运营的农民专业合作社中,又有大量农民专业合作社的特征与现行规制不相符合。由于农民专业合作社法还不够完备,导致农民专业合作社具体存在如下问题:

  (一)农民专业合作社存在社员身份不规范的问题

  中国农民专业合作社的成员边界很模糊,不同农民专业合作社有不同的成员边界。有的以投资入股为标志,有的以在登记机关注册为标志,有的以与农民专业合作社发生交易为标志。与此相对应,也就有了持股成员、注册成员和交易成员。农民专业合作社对社员身份规定比较笼统,社员身份的取得和丧失限定不严格,导致上述问题出现,政府应加强对社员准入制度的监管力度,增加不得拒绝符合入社条件的成员入社、社员权转让和出质、增加社员继承人入社、完善社员退社时法律后果的规定。

  (二)农民专业合作社组建目的不纯

  因为成立农民专业合作社的目的是追求潜在利润,这种潜在利润追求既包括农民专业合作社运行过程中的持续性收益,即合作收益,也包括非经常性的政府补助、税费减免等政策性收益。换一种说法来说,对政府补助和税费减免等政策性收益的追求也是农民专业合作社成立的目的之一。由于该法明确规定对农民专业合作社企业要给与税收优惠、政策性金融和财政、项目支持,给人们带来了一种寻租的预期,但对农民专业合作社的监管没能做出具体规定,因此一些农民专业合作社为了传言中国家直接补贴而组建,合而不作,成为空壳农民专业合作社。

  (三)各地农民专业合作社经营规模不均、结构单一,龙头企业缺乏

  关于农民专业合作社的扶持政策只有原则性的,可操作性不强,如没有规定资金安排的多少、开展培训的具体形式等,在实际实施过程中会遇到很多困难,政府少投资甚至不投资的现象也会出现,因此各地农民专业合作社在没有政府有效引导的条件下各自发展,出现各自为营,杂乱无章的局面。综上所述,农民专业合作社法显然需要进一步完善。

  三、农民专业合作社法的完善

  针对上文所述农民专业合作社存在的几个问题,本文提出如下建议:

  (一)完善社员权的取得与丧失制度

  农民专业合作社法缺乏关于社员权转让和出质的规定和社员死亡时其继承人入社的规定,仅在第十四条规定:“具有民事行为能力的公民,以及从事与农民专业合作社业务直接有关的生产经营活动的企业、事业单位或者社会团体,能够利用农民专业合作社提供的服务,承认并遵守农民专业合作社章程,履行章程规定的入社手续的,可以成为农民专业合作社的成员。但是,具有管理公共事务职能的单位不得加入农民专业合作社。”笔者建议增加关于这两方面的详细规定。如社员权的转让和出质需经社员大会同意,社员死亡时其继承人入社需满足一些法定条件并经大会同意。

  农民专业合作社法只对自动退社进行了规定,忽略了关于法定退社的情况,对于自动退社的限制也不够,仅在第十九条规定:“农民专业合作社成员要求退社的,应当在财务年度终了的三个月前向理事长或者理事会提出;其中,企业、事业单位或者社会团体成员退社,应当在财务年度终了的六个月前提出;章程另有规定的,从其规定。退社成员的成员资格自财务年度终了时终止。”

  成员退社可以分为两类,一类是自动退社,另一类是法定退社。法定退社包括除名和死亡,建议对于因社员死亡而退社的情况,除退还其出资外,还需要分配一定份额的公共积累,由其继承人予以继承;而因严重违反农民专业合作社规定或破产、被剥夺公权等原因被除名的,社员不仅应付出被剥夺社员资格的代价,而且也需要付出不能分得公共积累的成本。

  该法所秉承的自由退社原则,虽然有助于形成农民专业合作社和保护社员利益,却使农民专业合作社缺少发展所需的稳定结构和资本积累,同时这种制度设计也忽略了农民专业合作社债权人以及其他社员的利益诉求。笔者建议从主体、财产、方式等角度对社员退社予以适度限制,如退出时退还其出资额即可,而不必退还公共积累。

  (二)完善农民专业合作社的监管制度

  《农民专业合作社法》对农民专业合作社的监管没能做出具体规定,仅第十三条规定:“设立农民专业合作社,应当向工商行政管理部门提交下列文件,申请设立登记”.工商部门的审查主要是法人资格审查,而对农民专业合作社以后的经营监督作用有限。缺乏有效监督,个别人就有可能利用农民专业合作社寻求政府的政策支持,钻政策支持的空子,为少数人谋利,同时《农民专业合作社登记管理条例》对于农民专业合作社登记实行的是备案制,而不是审批制,这就给一些不符合农民专业合作社标准的企业按农民专业合作社企业进行登记造成了可乘之机。

  因此笔者认为有必要在《农民专业合作社法》中规定专门的指导、监管机关,避免空壳企业骗税骗贷等情况出现。目前,供销部门在农产品的产、供、销、信用、服务等方面都有人才和管理优势,比由农业主管部门监管应该更有利。因此,可以规定各级供销部门(即供销联社)成为合作经济的行业监管机构,由行业监管机构进行调查审核再颁发经营许可证,农民专业合作社凭该证向工商行政管理部门办理登记,领取营业执照。

  (三)加强政府扶持政策的可操作性

  《农民专业合作社法》关于农民专业合作社的扶持政策只有原则性的,可操作性不强,如第五十一条规定:“国家政策性金融机构应当采取多种形式,为农民专业合作社提供多渠道的资金支持。具体支持政策由国务院规定。国家鼓励商业性金融机构采取多种形式,为农民专业合作社提供金融服务。”因此,其落实必须进一步做出细化的政策规定。

  法国支持农业农村发展的金融机构主要就是法国农业信贷互助银行一家,但其体系比较完整,首先是中央农业信贷银行,也就是法国农业信贷互助银行总行,然后是省农业信贷互助银行,最后是地方农业信贷互助银行,对农民专业合作社的金融支持全面有力[11].

  借鉴法国经验,笔者针对第五十一条笔者有以下三个方面建议:

  1.对农民专业合作社给予贷款优惠政策

  鼓励商业银行为农民专业合作社提供优惠贷款,如提供农民专业合作社生产经营所需贷款,对农民专业合作社扩大经营规模、增加设施投资提供贷款等,同时在利率上给予优惠。

  2.创新金融服务方式

  鼓励基层金融机构探索金融产品创新信贷产品,改变原有的信贷思维,用前瞻的眼光看待农民专业合作社的发展,用创新的视角开发符合农民专业合作社需求的金融产品,根据农民专业合作社实际情况定制不同的金融服务,满足农民专业合作社发展对金融的多样化需求。

  3.完善支农金融体系

  笔者认为我国可以借鉴法国支持农业农村发展的金融机构体系建立涉农政策性金融与商业性金融分工合作机制、国家控股大型商业银行与区域性地方商业银行的支农社会责任机制、在我国经营的外资(国)银行的城市业务与农村业务(或资金缴存)的协调机制,从而完善对农民专业合作社及农户全方位的金融服务。农村金融机构的功能应定位在政策性功能、合作性功能、商业化服务功能等方面。

  四、结语

  《农民专业合作社法》自颁布实施以来对我国社会主义新农村建设起到了极大的促进作用,解决了农民专业合作社法律地位不明确及农民专业合作社内部运行机制不健全的问题,并且指引不规范的合作类组织按照法定条件向真正意义上的农民专业合作社转变,促进了社会主义新农村建设,加快了农村现代化进程。但是由于市场经济关系复杂,经济形势日新月异,在新的市场经济组织的冲击下,农民专业合作社仍有许多问题亟待法律规范,加以引导。

  然而农民专业合作社法存在着本文所述问题,包括部分法规不完善存在漏洞和可操作性不强这种缺陷,因此我们需要与时俱进,不断完善社员权的取得与丧失制度,完善农民专业合作社的监管制度,加强政府扶持政策的可操作性,更好的实现该法的存在价值。

  参考文献

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  [8]仵希亮。中国农民专业合作社发展研究[D]. 西北农林科技大学,2010.

  [9]郭红东,张若键。中国农民专业合作社调查[M].浙江:浙江大学出版社,2010 .

  [11]易欢,谢元态,于细婷。法国:农民专业合作社财政金融支持政策及启示。中国农民专业合作社,2011-08-08.
 

  致   谢

  在论文的准备和写作过程中,笔者得到了黄娟老师的悉心指导和热情帮助,黄娟老师对本论文从构思到最后定稿的各个环节给予细心指引与教导,回复的每封邮件都很用心,对偏离重点的部分、详略不当的地方都做出详细批注,一如往日法学院授课教师们的严谨的治学态度、敏锐的学术思维,这样侮人不倦的师者风范是我十分敬佩的,能在黄娟老师的指导下完成此论文实在是荣幸。

  最后,我要向百忙之中抽时间对本文进行审阅,评议和参与本人论文答辩的各位老师表示感谢。

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