野生保护动物致人损害探析

2017-09-12 16:39

一、动物保护与致人损害矛盾初现

  随着社会的不断发展和人民生活水平的不断提高,人们逐渐意识到,人应该和动物和谐共处,为了保护各类珍稀野生动物,一个个自然保护区迅速在全世界各地建立。据统计:建国以来我国自然保护区从无到有逐渐壮大,从1956年建立第一个自然保护区---鼎湖山自然保护区开始,我国的保护区发展历经了六个阶段,到2003年底有多个部门建立1999个自然保护区,约占国土面积的14.4%.然而,随着野生动物种群的不断扩大,动物与人的资源争夺也越来越激烈,野生保护动物致人损害的事故频频发生:2000-2001年,陕西发生羚牛伤人事件11起,造成4人死亡,11人重伤,仅1999年5月一9月之内,陕西就发生9起羚牛伤人事件。据不完全统计,几年来吉林省发生野生保护动物伤害人畜事件就有50多起,造成人员伤亡十几人、家畜死伤几十头,保护动物造成的人身财产损失高达2693万元。据国家林业部门统计,1991-2001年全国各地实际损失达6065万元,而得到政府的补偿的不到1/10.国家保护区的建立都选择在经济水平不发达的农村,保护区内的动物致人财产和人身伤害后,更加使当地居民的生活雪上加霜,居民欲哭无泪。

  二、野生保护动物致人损害法律制度的空白

  (一)国家立法

  目前我国还没有一部关于野生保护动物致人损害的专门法律,其中规定有关野生保护动物致人损害赔偿内容的法律条文仅见于我国1988年颁布的《中华人民共和国野生保护动物保护法》,其中,第十四条规定:因保护国家和地方重点保护野生保护动物,造成农作物或者其他损失的,由当地政府给予补偿,补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定。为保证该条具体实施,国务院己于1992年批准发布了《中华人民共和国陆生野生保护动物保护实施条例》,第十条规定:有关单位和个人对国家和地方重点保护野生保护动物可能造成的危害,应当采取防范措施。因保护国家和地方重点保护野生保护动物受到损失的,可以向当地人民政府野生保护动物行政主管部门提出补偿要求,经调查属实并确实需要补偿的,由当地人民政府按照省、自治区、直辖市人民政府有关规定给予补偿。尽管如此,关于具体的损害解决方案仍没有明确提出,相关法律规定也过于抽象,实际执行时,法律起不到切实作用,形同空文。

  (二)地方立法

  我国野生保护动物保护法及其实施条例都授权由各地方自行制定具体的补偿办法。可是查阅相关资料和电话咨询有关部门后,不难发现,除了云南省、吉林省、四川省、陕西省等少数省份出台了具体的补偿办法之外,我国其他省份在这方面立法还是空白,公民权利受损尚无法可依,更别说实际补偿了。

  三、我国野生动物致人损害国家补偿制度的立法现状

  目前,我国的野生动物致人损害的国家补偿立法由国家立法和地方立法组成。在国家立法中,我国野生动物致人损害补偿的直接法律依据有两条,即《侵权责任法》第14条规定:“因保护国家和地方重点保护野生动物,造成农作物或者其他损失的,由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定。”以及《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》第10条规定“:有关单位和个人对国家和地方重点保护野生动物可能造成的危害,应当采取防范措施。因保护国家和地方重点保护野生动物受到损失的,可以向当地人民政府野生动物行政主管部门提出补偿要求。经调查属实并确实需要补偿的,由当地人民政府按照省、自治区、直辖市人民政府的有关规定给予补偿。”

  至今为止,我国绝大多数的省、自治区都已经制定了本地方野生动物保护的实施办法,但只有辽宁、河北、福建、海南、内蒙古、山东、甘肃、四川、贵州等部分省、自治区的条例或办法中有关于野生动物致人损害补偿的规定。而这些规定与国家立法中的相关规定相差无几,缺乏地方特色。

  可喜的是,云南省人民政府于1998年9月16日通过了专门的《云南省重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法》,陕西省也于2005年1月1日开始实施《陕西省重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法》,填补了我国野生动物致人损害补偿的地方专门立法的空白。尽管目前我国野生动物致人损害的补偿制度尚未真正地建立起来,但相关法律法规对损害进行“补偿”的规定,为野生动物致人损害的国家补偿制度提供了法律依据。

  四、我国野生动物致人损害国家补偿制度的缺陷

  (一)补偿主体模糊不清

  虽然我国的《侵权责任法》规定野生动物造成的损害由当地政府给予赔偿,但是法律并没有对所赔偿地政府进行明确界定,导致在实际操作的过程中往往各级政府相互推卸责任,使遭受损失的受害人得不到及时有效的赔偿,损害了受害人的切身利益。

  (二)补偿经费不足

  我国《野生动物保护法》规定,因保护国家和地方重点保护的野生动物造成农作物和其他损失的,由当地的人民政府给予赔偿。但我国野生动物资源丰富的地区往往是在经济比较落后的地区,当地政府的财政收入本来就不充裕,还要让其承担补偿野生动物造成的损失,这对当地政府来说无疑是雪上加霜。

  (三)补偿机制不合理

  由于我国法律对野生动物致人损害的赔偿范围没有进行明确的规定,所以在实际操作的过程中,当地政府往往只赔偿野生动物造成的直接损失,而对间接损失不赔偿或者少赔偿。另外,我国野生动物保护法规定只赔偿国家和地方重点保护的野生动物造成的损失,而对一般的野生动物造成的损失不予赔偿,这是不合理的,因为许多损害是在晚上或者无人看到的情形下,不容易判断到底是哪类野生动物造成的,这给当地政府有了钻法律空子的机会,他们往往借此机会不给予受害人赔偿。

  (四)计算损害的标准不明

  野生动物致害补偿的一大难点就在于造成的损害不宜计算,而我国的法律、法规又没有计算损害的任何标准,在实际的赔偿过程中,问题很复杂,不能千篇一律地采用一种标准,应该具体情况具体分析。而现在由于缺少标准,导致对于赔偿额度只能临时说了算,人为的主观因素过多,给付补偿的随意性过大,不利于保障受损农民的利益。

  (五)补偿制度实施性不强

  我国除了云南和陕西两省有野生动物致人损害具体赔偿办法外,其他各省、自治区、直辖市则没有制定相应的野生动物致人损害具体赔偿办法,虽然他们都在其野生动物保护条例或办法中规定了野生动物致害补偿的规定,但是其规定过于原则和抽象,不利于实际实施,甚至还有部分省忽略了当地的实际,大量照抄、照搬国家的法律体例和内容条款,不仅未能很好地细化和补充国家的法律,而且未能形成地方特色,使地方的许多实际问题难以解决。

  五、完善我国野生动物致人损害国家补偿制度的建议

  (一)明确补偿义务主体

  前文所述,《侵权责任法》和《野生动物保护实施条例》规定,野生动物致害的补偿义务人为当地人民政府,即致害行为发生地的人民政府。至于由哪一级人民政府进行补偿,国家层面的立法并没有规定,要根据各省、自治区、直辖市民政府制定的办法确定。这一规定只是将各级地方政府作为补偿义务主体,并没有包括中央政府。而野生动物致害频繁的地区,往往又是经济发展水平较低的地区,当地县级和乡级政府的财政支付能力较弱,受害人难得到合理的补偿。因此,明确中央政府同时作为补偿义务的实施主体非常必要。

  中央政府实施野生动物致人损害补偿的义务主要有四个作用:第一,权利与义务相一致。代为享有国家野生动物资源权利的政府包括地方政府和中央政府,只有中央政府同时作为补偿义务的实施主体,才能使野生动物致人损害的补偿符合权利与义务相一致的基本原则。第二,促进补偿的实际履行。中央政府及其有关部门管理着国民经济的命脉,只有在资金上给予损害补偿以有力的支持,才能确保补偿的实际履行。第三,增强地方政府和主管部门保护野生动物的积极性。有了中央政府的财政支持,地方政府在补偿资金上的压力才能得以缓解,同时能使群众对野生动物保护工作给予更多的理解和支持,这对于提高地方政府和主管部门保护工作、补偿工作的积极性都是一种促进。第四,为建立合理的损害补偿体系奠定基础。合理的救济有赖于完善的救济体系,完善的救济体系首先应该有主体上的保障,因此,中央政府承担损害补偿的实施义务是建构合理救济体系的必要基础。中央政府承担损害补偿的实施义务不在于形式,而在于补偿责任的实际承担,即补偿资金的支付。

  (二)明确补偿的标准

  对于补偿标准,笔者建议,可以参照《国家赔偿法》中有关赔偿标准的规定。特别需要明确的是,对于《野生动物保护法》所规定的“损失”,应包括:直接财产损失、间接财产损失(如因设立自然保护区等给土地所有人或使用人造成自由使用限制的、造成该地价值降低的损失,即应增加的收入没有增加)、野生动物对无过错的人造成的生命和健康损害损失。同时,在国家立法的层次上对于野生动物导致的损害,其计算标准应该有一个总的规定。对于财物损失,按照当地最近单位时段市场价格计算财物损失价值。对于人身损害赔偿,也可以参照《国家赔偿法》的规定计算。同时还要确定精神损害补偿的标准。

  (三)明确补偿的程序

  补偿的程序应该包括申请程序和实施程序。首先,申请程序是获得补偿的必要前提,因此,申请补偿的程序应该在申请的方式、时间和申请人方面有明确的规定。关于申请的方式,应该以书面为主,口头申请为特殊。允许口头申请主要是考虑到便民的原则。申请书是否应该有相应的格式则由各地方根据实际需要自定。关于申请的时间应该有一个限制,主要考虑因损害事实的证据状态不易保持,基于调查取证和补偿效率的需要。对于财物的损害,请求补偿的时间应该比造成人身伤害的时限更短。关于申请人,野生动物直接致害的公民、法人和其他组织都应有权要求补偿。其次,实施程序应该包括受理补偿、调查确认损害、决定补偿、支付补偿金等几个步骤。第一,受理补偿。明确受理申请的补偿义务机关的级别,可以规定补偿申请一律先向县级人民政府提出,县级政府认为符合自己的补偿范围时,依法自行处理;认为损害较为严重且损失较大,需要报请上级政府处理的,应报请直接上一级政府处理。其直接上一级政府认为损害较大,需报请省级政府处理的,依法上报。第二,调查确认损害。损害应由赔补义务机关召集具备相关专业素质的人员进行调查,必须保证有野生动物保护、管理或研究方面的专业人员参加。实行补偿责任保险的,补偿义务机关在受理申请后必须通知保险公司参加损害调查。损害调查结果由补偿义务机关和保险公司根据相关规定共同做出。第三,决定补偿。经调查核实,确有野生动物致人损害的事实并需要补偿的,补偿义务机关应做出予以补偿的决定。做出补偿决定之前,补偿义务机关应征求补偿申请人的意见,双方就具体的补偿数额进行协商。补偿决定宜采取书面补偿协议的方式,由双方正式签字或盖章。第四,支付补偿金。补偿义务机关依法给付了补偿金,实施程序才告终结。

  (四)补偿的资金保障

  为使野生动物致人损害的国家补偿有坚实的资金保障,应该建立野生动物致害补偿专项资金,即补偿基金。补偿基金应该专管专用。基金来源主要由中央财政来承担,省、市、县地方财政配套分担一定比例。同时,应广泛吸纳社会各项资金,如野生动物资源开发利用收入、鼓励社会捐赠,也可以探索设立野生动物保护彩票或生态环境保护彩票等。只要是能筹集资金的合法途径,都应该是补偿基金的来源渠道。严格规定专项基金要专款专用,不被剥扣或挪用,由野生动物行政主管部门负责统一管理和使用,并建立部门一把手负责制,对于擅自剥扣或挪用款项的,应给予严厉的处罚。建立补偿基金之后,应广泛宣传该项基金,以吸引和动员社会力量支持野生动物致人损害的补偿,同时也能体现国家对野生动物保护和人权保护的重视。

  参考文献:

  [1]诸程骏。野生动物所致损害的国家补偿制度初探[D].华东政法学院。2004.

  [2]刘文艳。论野生动物致害的生态责任[J].野生动物。2004(,4):27-28.

  [3]陈卓。野生动物致人损害的国家补偿制度研究[D].重庆大学法学院,2006-4.

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